2023/68 « Southeast Asia’s Stakes in Pricing Carbon » par Vinod Thomas

 2023/68 « Southeast Asia’s Stakes in Pricing Carbon » par Vinod Thomas

Cette photographie prise le 3 février 2021 montre des ouvriers assemblant des panneaux solaires sur la rive du réservoir de Tengeh, dans le cadre de la construction d’une ferme solaire flottante à Singapour. – Des milliers de panneaux scintillant au soleil s’étendent dans la mer au large de Singapour, dans le cadre de la construction de fermes solaires flottantes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans cette ville-État qui manque de terres. (Photo by Roslan RAHMAN / AFP) / En complément de « SINGAPORE-SOLAR-ENERGY-CLIMATE,FOCUS » par Martin ABBUGAO

RÉSUMÉ EXÉCUTIF

  • L’Asie du Sud-Est est en première ligne, à la fois comme victime de catastrophes climatiques et comme contributeur aux émissions de gaz à effet de serre à l’origine d’un changement climatique galopant.
  • Compte tenu notamment des contraintes liées à la transition vers une énergie à faible teneur en carbone, il est dans l’intérêt de la région de fixer le prix des émissions de carbone par le biais d’un système d’échange de droits d’émission ou, mieux encore, de mettre en place une taxe sur le carbone.
  • Singapour a mis en place une taxe carbone et l’Indonésie a commencé à s’intéresser au charbon, mais il est temps que tous les pays de la région adoptent un prix du carbone assez élevé pour décourager les combustibles fossiles et encourager les énergies renouvelables.
  • Alors que les estimations globales des dommages climatiques évités grâce à la tarification du carbone dépassent de loin les coûts de cette tarification, le conflit perçu entre la croissance à court terme et la tarification du carbone est très marqué en Asie du Sud-Est.
  • Pour apaiser les craintes de perte de compétitivité, l’ANASE, en fait l’ANASE+6, a intérêt à agir à l’unisson, même si elle est différenciée par les niveaux de revenus, avec les ministres des finances de l’Asie-Pacifique qui se font les champions de la réforme.

* Vinod Thomas est chercheur invité à l’ISEAS – Yusof Ishak Institute. Il était auparavant directeur général de l’évaluation indépendante à la Banque asiatique de développement et directeur général et premier vice-président du Groupe de la Banque mondiale. L’article s’appuie sur le récent ouvrage de l’auteur, Risk and Resilience in the Era of Climate Change (2023). Voir aussi https://link.springer.com/book/10.1007/978-981-19-8621-5 .

Perspective ISEAS 2023/68, 25 août 2023

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INTRODUCTION

La trajectoire du changement climatique présente des enjeux extrêmement importants pour l’Asie du Sud-Est[1] car la région est le plus grand contributeur de GES et le plus vulnérable aux catastrophes climatiques.[2] Les actions climatiques de la région n’ont pas été impressionnantes jusqu’à présent, et les émissions de carbone et la déforestation continuent d’aller dans la mauvaise direction. Si rien ne change, les émissions de GES de la région pourraient avoisiner les 8 GtCO2e d’ici 2030.[3] Mais la région s’est récemment intéressée à la décarbonisation et à l’adaptation face à la prise de conscience croissante des dangers liés à l’élévation du niveau des mers et aux phénomènes météorologiques extrêmes.

À l’exception des Philippines et du Myanmar, d’autres pays de la région ont annoncé des engagements de neutralité carbone. La plus grande avancée viendra d’une transition rapide vers une utilisation d’énergie à faible teneur en carbone et d’une forte réduction de l’intensité énergétique des économies. En particulier pour cette région qui commence avec une part élevée de combustibles fossiles dans le bouquet énergétique, la tarification du carbone – par le biais de marchés du carbone ou de taxes sur le carbone – pourrait constituer une étape précieuse dans la décarbonisation et la réalisation d’un objectif proche de celui de l’ANASE, à savoir 23 % d’énergies renouvelables d’ici 2025.[4] Il est important de noter que le prix implicite de l’air pur motive également l’investissement dans les énergies propres, et que les gouvernements peuvent lever des fonds pour financer les investissements verts.

ERÉPONSES CONOMIQUES

Les objectifs d’atténuation du changement climatique et de croissance économique peuvent être atteints en imposant un prix sur les émissions de CO2 qui reflète les dommages qu’elles causent. Plus de 60 systèmes de tarification du carbone existent aujourd’hui, mais ils ne couvrent qu’un cinquième des GES mondiaux.[5] En juin 2021, les ministres des finances du G-20 ont approuvé l’application de la tarification du carbone en tant qu’instrument permettant de passer à une trajectoire de croissance à faible intensité de carbone.[6] Sur 38 pays de l’OCDE et du G20 réunis, couvrant 80 % des émissions mondiales, seuls 10 pays fixaient le prix du carbone à la moitié de la fourchette moyenne du coût estimé des émissions de CO2 pour 2020.

L’une des approches consiste à utiliser un système d’échange de quotas d’émission permettant aux décideurs politiques de contrôler les niveaux d’émissions qui en résultent. La conception d’un système d’échange de droits d’émission est complexe. Mais il peut encourager les pollueurs à se tourner vers des sources d’énergie plus durables, puisque le prix de la pollution a maintenant augmenté.[7]

Une autre solution consiste à taxer les entreprises et les ménages qui polluent. Les économistes sont depuis longtemps favorables à la tarification du carbone en raison de son efficacité à décourager les effluents,[8] mais elle ne constituerait qu’une partie de l’ensemble des mesures nécessaires.[9] Il faut choisir le taux d’imposition et s’assurer de l’efficacité de la mise en œuvre et de l’utilisation des recettes fiscales. Si la taxe est suffisamment élevée, les producteurs réduiront la pollution pour éviter de la payer. Inversement, si la taxe est trop faible pour être significative, elle conduira simplement à l’inaction ou à des fuites.

Le taux le plus élevé a été fixé par le Danemark pour 2025 et passera à 150 €/tCO2 ou 165 $US en 2030.[10] Mais la moyenne mondiale n’est que de 6 dollars par tonne de CO2. Singapour met à juste titre l’accent sur la taxation du carbone dans le cadre de sa politique climatique. Une taxation élevée et efficace du carbone pour les principaux pollueurs comme la Chine, les États-Unis, l’Inde, la Russie et le Japon (qui représentent ensemble 60 % des effluents mondiaux) pourrait réduire la pollution mondiale.[11]

L’un des avantages est que les recettes fiscales générées pourraient être utilisées pour soutenir des carburants plus propres. Il est important de noter qu’un prix du carbone suffisamment élevé encouragera les investissements dans des technologies à faible teneur en carbone ou réduisant les émissions de carbone, ce qui permettra de créer des activités respectueuses de l’environnement. Les gouvernements peuvent également financer des mesures d’adaptation telles que la construction de digues côtières et, plus généralement, la réduction des risques de catastrophe. Une partie des recettes peut également financer des filets de sécurité pour les pauvres.

Il convient de rappeler qu’un cinquième des émissions mondiales est lié aux importations. Il serait logique qu’une taxe sur le carbone cible également les rejets contenus dans les importations, qui sont généralement exclus des contributions des pays. La mise en œuvre d’une telle taxe pose des difficultés bien connues, notamment en ce qui concerne les règles d’origine. Mais l’écart entre les émissions liées à la consommation et celles liées à la production s’est creusé. Par exemple, au lieu d’une augmentation de 3 % des émissions basées sur la production depuis 1990, les États-Unis enregistreraient une augmentation de 14 % si la mesure était basée sur la consommation.[12]

Le FMI a une proposition concrète pour un prix minimum du carbone au niveau mondial.[13] Il fixerait des prix planchers de 75, 50 et 25 dollars par tonne de carbone pour les États-Unis, la Chine et l’Inde, respectivement. Cela permettrait de réduire les émissions de 23 % d’ici 2030. L’Asie du Sud-Est pourrait en tirer profit en générant des recettes et en les affectant à des investissements verts. Une taxe nationale dans les pays d’Asie du Sud-Est devrait également empêcher l’imposition de taxes aux frontières par l’Union européenne (UE) ou les États-Unis.

Le principal avantage de la tarification du carbone réside dans les dommages évités.[14] Dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE, des réductions annuelles modestes de l’ordre de 1 % par an ont été observées, mais dans des pays et des secteurs où les taux et la couverture sont faibles. Selon une estimation, le système d’échange de quotas d’émission de l’UE a permis de réduire de 43 % les émissions de GES des centrales électriques et des industries à forte consommation d’énergie au cours des 16 dernières années. En Suède (où le taux est le plus élevé au monde, après celui du Danemark), le PIB a augmenté de 78 % entre 1990 et 2017, tandis que les émissions nationales de gaz à effet de serre ont diminué de 26 %.

Du côté des coûts, les pays européens indiquent un impact positif nul ou modeste sur le PIB et l’emploi. La taxe carbone de la Colombie-Britannique a permis de réduire les émissions sans nuire à la croissance. Au Canada, pour une taxe carbone de 50 dollars canadiens, on estime que le pétrole et le charbon, l’agriculture, l’électricité et les produits chimiques verraient leurs coûts de production unitaires augmenter de 5 %, 40 industries de plus de 1 % et les autres de 0,6 %, soit une hausse de 2,4 % pour l’économie. Aux États-Unis, le secteur de l’électricité serait beaucoup plus touché par une taxe sur le carbone que la plupart des autres secteurs.

Pour être efficace, une taxe carbone doit être complétée par des réglementations environnementales strictes. Les recettes fiscales peuvent être utilisées pour protéger les segments vulnérables de la population ou pour réinvestir dans des sources d’énergie vertes. La tarification donne également un coup de pouce aux investisseurs enclins à promouvoir les énergies renouvelables, à protéger les forêts ou à investir dans les technologies propres.[15] Tout ceci est pertinent pour l’Asie du Sud-Est.[16]

UNE TAXE CARBONE EN ASIE DU SUD-EST

Singapour ne représente que 0,1 % de l’empreinte carbone mondiale, mais ses émissions par personne sont de 27 %.e le plus élevé sur 142 pays (2018). Le pays dépend du gaz naturel et est limité géographiquement pour passer au solaire et à l’éolien. Mais tout cela est une raison supplémentaire pour augmenter la taxe carbone et encourager les producteurs d’énergie à réduire leurs émissions.

En 2019, Singapour a fixé la taxe carbone à 5 dollars singapouriens ou 3,7 dollars américains par tonne.[17] Ce montant se situe dans la partie inférieure d’une fourchette allant de 2,60 USD (3,50 USD) par tonne au Japon à 137 USD (184 USD) par tonne en Suède. Par ailleurs, la taxe de Singapour couvre les quatre cinquièmes des émissions du pays, contre un tiers seulement dans l’UE. De solides arguments plaident en faveur d’une augmentation de la taxe carbone à 50 dollars singapouriens par tonne. En 2020, le gouvernement a annoncé 25 dollars singapouriens pour 2024, 45 dollars singapouriens pour 2026 et éventuellement 80 dollars singapouriens pour 2030. En complément de la taxe, il conviendrait d’investir dans l’énergie solaire et éolienne, y compris en achetant de l’énergie propre aux pays voisins.

Dans le cadre de sa loi d’harmonisation de la réglementation fiscale (2021), l’Indonésie – premier producteur mondial de charbon – avait initialement prévu de mettre en œuvre une taxe carbone à partir d’avril 2022, qui aurait imposé une taxe de 2,10 USD/tCO2e aux usines de charbon. Bien que la hausse des prix des matières premières due à la guerre en Ukraine ait retardé l’introduction de la taxe pour une durée indéterminée, le gouvernement indonésien semble déterminé à la mettre en œuvre. La Thaïlande, le Viêt Nam et la Malaisie n’ont pas adopté la tarification du carbone, mais des changements pourraient se profiler à l’horizon. La Malaisie et la Thaïlande envisagent de mettre en place un système d’échange de droits d’émission et ont créé des bourses du carbone volontaires. Un système de crédit carbone est envisagé aux Philippines.

Lors de la mise en œuvre d’une taxe sur le carbone, la couverture des pollueurs et le taux d’imposition sont des variables de décision. Il serait logique de cibler les plus gros pollueurs et ceux dont les programmes d’émissions sont élastiques, afin que les émissions soient effectivement réduites de manière significative. À Singapour, la production d’électricité représente 40 % des émissions et est susceptible de réagir à un prix du carbone, en particulier avec l’adoption de nouvelles technologies. C’est moins le cas pour les transports dans toute l’Asie du Sud-Est.

L’impact sur les entreprises est une considération importante.[18] Il n’est pas rare de voir des entreprises utiliser des crédits carbone internationaux pour compenser une partie de leurs émissions imposables. Il est également justifié de mettre en place des filets de sécurité pour les segments à faibles revenus confrontés à des augmentations de prix des services publics. Les revenus du carbone peuvent être utilisés pour atténuer l’impact sur les consommateurs. Certains se demandent si les entreprises « à forte intensité d’émissions et exposées au commerce » devraient être exemptées de la taxe carbone pour des raisons de compétitivité et d’effets de fuite. Il s’avère qu’à cette fin, les ajustements carbone aux frontières sont plus efficaces que les exemptions de la taxe carbone pour les entreprises exportatrices nationales. Un ajustement carbone aux frontières imposerait une taxe carbone sur les produits importés à forte intensité énergétique et exposés au commerce. Ou mieux encore, et certainement plus simple, un rabais basé sur la production compenserait les exportateurs nationaux vulnérables en fonction de leur production.

ROADBLOCKS

Les entreprises industrielles craignent de perdre leur avantage concurrentiel au profit des exportateurs des pays où le prix du carbone est moins élevé. Cette préoccupation peut être minimisée si l’ANASE, en tant que bloc, adopte la tarification du carbone. Le Canada, l’UE, le Japon, Singapour et d’autres pays autorisent également certaines exemptions afin d’éviter les « fuites de carbone », lorsque les entreprises envisagent de se délocaliser. Les pressions politiques exercées par les événements mondiaux compliquent également la situation : par exemple, les prix de l’énergie en 2022 ont conduit l’UE à vendre des millions de permis d’émission de carbone, ce qui a entraîné une chute de 10 % des prix du carbone.

L’impact de la hausse des prix sur les groupes à faibles revenus doit être pris en compte. L’UE exclut les transports, dont les coûts plus élevés seraient directement répercutés sur les électeurs. Singapour prévoit des rabais pour les consommateurs touchés par la hausse des prix des services publics. Le système californien, qui couvre un petit nombre de gros émetteurs représentant 80 % des émissions de l’État, utilise le produit de la vente des permis d’émission de carbone en partie pour subventionner les voitures électriques.

L’Australie illustre les difficultés rencontrées même lorsque de nouvelles recettes sont utilisées pour indemniser les consommateurs. Les augmentations de taxes ont été très progressives, mais la taxe carbone est restée politiquement vulnérable. Lorsqu’un nouveau gouvernement conservateur est arrivé au pouvoir, il a abrogé la taxe de 2012 deux ans seulement après son instauration. La Suède a bien géré certaines de ces contraintes politiques.[19] Des taxes ont été instaurées sur les carburants pour le transport et le chauffage en 1991, passant de moins de 30 dollars à plus de 120 dollars par tonne de CO2. L’industrie a bénéficié d’un taux favorable dans un premier temps, mais les augmentations ont été progressives. La taxe a également été présentée comme faisant partie d’un ensemble plus large visant à réduire l’ensemble des taxes, combiné à des filets de sécurité sociale.

CONCLUSION

La question est de savoir si une application à part entière des interventions du marché pourrait avoir un impact sur la crise climatique.[20] Ce document préconise que tous les pays adoptent une tarification du carbone par le biais d’une taxe carbone significative prélevée sur la source de pollution. Cette taxe doit être complétée par une restriction quantitative suffisamment élevée sur les combustibles fossiles, ainsi que par l’élimination de toutes les subventions accordées à cette source de pollution. L’Asie du Sud-Est doit réduire ses émissions de carbone et participer à la solution climatique qui est essentielle à sa propre survie. L’adoption rapide et ambitieuse d’une taxe sur le carbone à l’échelle de la région, même si elle est différenciée selon les pays, serait un moyen d’avancer. [21]

Bien qu’une taxe sur le carbone ne soit pas différente de la pénalité imposée sur les externalités négatives, allant de la pollution de l’eau à l’achat de cigarettes, il y a la peur de l’inconnu. Le plus important est la crainte de perdre la compétitivité à court terme. L’idée d’une mesure uniforme, même si elle est différenciée en fonction des niveaux de revenus, devrait répondre à cette inquiétude, en particulier si l’ANASE, la Chine, le Japon, la Corée, l’Inde, l’Australie et la Nouvelle-Zélande décident de mettre en place une politique de prix du carbone. L’Asie-Pacifique est une région qui a tout à perdre de l’emballement du changement climatique, mais qui est fortement limitée dans sa capacité à opérer une transition rapide vers une économie sobre en carbone. C’est une raison de plus pour faire tout ce qui est en son pouvoir en matière de tarification du carbone afin d’ouvrir des voies inattendues vers des énergies plus propres, tout en générant des recettes fiscales indispensables. Ce sont les ministres des finances de l’ANASE+6 qui doivent prendre l’initiative de cette démarche.

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ENDNOTES

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